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《上饒市城市管理條例》新法介紹
作者:法工委    來源:上饒市人大常委會    日期:2018-04-11 10:51

規范城市管理  共建大美上饒

——《上饒市城市管理條例》新法介紹

上饒市人大常委會法工委

城市管理是社會管理的重要方面,不僅關系到廣大市民的生活質量,事關社會的和諧穩定,更體現了城市的文明程度。隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快,城市管理的范圍越來越廣,內容越來越豐富,人民群眾對城市管理的要求也越來越高,城市管理工作日趨復雜,矛盾也日益凸顯。由于國家和省級層面均未制定綜合性的城市管理法律法規,我市在城市管理與執法領域長期存在著體制不順、職責不清、依據不足、保障不力等問題,原有的管理手段和方式已經不能適應實際工作需要。

2015年3月15日,新修訂的《中華人民共和國立法法》授予了設區的市地方立法權。2015年11月20日,江西省第十二屆人大常委會第二十一次會議決定,上饒市人大及其常委會可以開始制定地方性法規。上饒市獲得地方立法權,標志著上饒開啟了依法治市的新征程。為解決當前我市城市管理中存在的突出問題,使城市管理工作制度化、規范化,法制化,提升我市城市管理與服務水平,經過認真研究和討論,將《上饒市城市管理條例》確定為我市實體性法規的開篇之作。

2016年12月,上饒市人大常委會將《上饒市城市管理條例》(以下簡稱《條例》)列入2017年度立法計劃?!稐l例》歷經起草、審查、調研、修改、審議等多個程序,耗時近一年,于2017年11月7日由上饒市第四屆人大常委會第七次會議表決通過。2017年11月30日,江西省第十二屆人大常委會第三十六次會議經過審議,決定批準《上饒市城市管理條例》?!稐l例》于2018年1月1日起正式施行?!稐l例》的出臺,對規范我市城市管理,提升城市治理和公共服務水平,優化城市人居環境,推進大美上饒建設,具有十分重要的意義。

《條例》共六章八十五條,第一章為總則,主要規定了立法目的、立法原則、適用范圍和城市管理體制等內容。第二章為城市管理職責,主要規定了各級人民政府以及城市管理有關部門在城市管理工作中的具體職責。第三章為城市管理規定,涉及城市規劃建設、市政設施、市容市貌、環境衛生、城市綠化、道路交通、小區物業等10方面30余個管理事項。第四章為城市管理行政執法,主要規定了相對集中行使處罰權、執法管轄、執法協助、執法規范和執法保障等內容。第五章為法律責任,第六章為附則。條例的主要內容和特點包括以下幾個方面:

一、靈活確定適用范圍

制定和實施城市管理條例,首先要明確適用條例的具體范圍。從字面上理解,“城市管理條例”就是管理城市的法規。目前,我國現有法律體系中對“城市”概念沒有明確的界定,建設部發布的《城市規劃基本術語標準》對“城市”作了定義:以非農產業和非農業人口聚集為主要特征的居民點,包括按國家行政建制設立的市和鎮。但由于社會的不斷發展,城市的內涵和外延也在不斷發生變化,例如新設立的經濟開發區也具備城市的特征,再如有的縣政府所在地鎮已經變更為街道,不再稱之為鎮。因此,條例中難以對城市的概念和條例適用范圍直接予以確定,而應當尋求一種更為靈活的表述。條例參考了其他省市相關法規的寫法,將適用范圍描述為“實行城市化管理的區域”。而實行城市化管理區域的具體范圍,由縣、市政府根據城鎮建成區的情況和實際工作需要予以劃定并向社會公布。

二、著重理順管理體制 

長期以來,我市各級城市管理部門屬于政府領導下的參公管理事業單位,城市管理體制不順,城管部門地位不高、執法資格和依據不充分以及執法保障不到位等問題一直較為突出。2016年9月,市委市政府出臺了《關于進一步加強城市規劃建設管理 深入推進城市執法體制改革的實施意見》,提出要完善城市管理機構、公布權力和責任清單、推進城市管理重心下移、穩步推進綜合執法、加強城市管理經費保障。條例的制定與出臺,為城市管理體制改革提供了法制上的依據和保障?!稐l例》全文采用了“縣級以上人民政府城市管理主管部門”的表述,明確了城市管理部門是政府的組成部門,并在第五條第一款明確了“市人民政府市統一領導,以縣級人民政府為主,鄉鎮人民政府和街道辦事處為基礎,部門聯動、權責明晰”的城市管理體制,并在第二章、第四章對城市管理職責和城市管理行政執法等重點內容作了明確且具體的規定。

三、科學劃分管理職責

城市管理涵蓋城市生活的方方面面,涉及眾多的管理部門和單位,而相關管理部門和單位職責又多有交叉,這就導致了實際工作中管理職責不明、相互推諉扯皮現象的存在,嚴重影響了城市管理能力和水平。因此,厘清城市管理職責、形成城市管理合力,是本條例要重點解決的問題。首先,為協調各部門的工作,條例第五條第二款規定了城市管理委員會的法律地位和職責,即“負責組織、指導、協調、考核和監督城市管理工作,研究解決城市管理中的重大問題”;其次,為明確責任主體問題,條例第十二條規定“縣級以上人民政府是本轄區城市管理工作的責任主體”、“鄉鎮人民政府和街道辦事處負責本行政區域城市管理的具體工作”,同時還規定開發區等各類園區履行本轄區的城市管理職責,以及村(居)民委員會應當協助做好城市管理工作等內容。第三,為明確城市管理各有關部門的職責分工,條例第十三條、第十四條對城市管理主管部門和其他12個城市管理有關部門的職責一一作了詳細的規定,在保證城市管理工作職責全覆蓋的同時,還要確保各部門的職責沒有交叉和沖突。最后,鑒于某些公共服務單位也有一定的管理職能,因此條例第十五條還規定了供水、供電、供氣、郵政、通信、有線電視和公共交通等公共服務單位的職責。

四、突出重點管理事項

城市管理事項涉及面廣,實踐中還會不斷出現一些新現象、新情況?!稐l例》作為城市管理的“母法”,必然無法涵蓋所有城市管理的事項。因此,《條例》重點針對城市管理的難點問題和“城市病”問題進行規定。經過前期調研發現,有關部門反映的城市管理難點問題,主要在違法建設、建筑物外立面破損、城市道路和公共設施受到破壞、亂設廣告、僵尸車、違規燃放煙花爆竹、城市養犬以及城市不文明行為等方面。而廣大群眾普遍、突出反映的城市病問題,主要集中在小區物業管理混亂、生活與施工噪聲污染、建筑垃圾與揚塵污染、餐飲油煙與廢水污染、車輛亂停放、停車場不足、占道經營等方面。針對上述重要問題,《條例》都作了相關規定,包括具體的規范和禁止性的規定,有的設定了相應罰則。例如:

1、關于小區物業管理。《條例》第五十二條規定:縣級以上人民政府應當規范住宅小區物業管理,建立物業矛盾糾紛處理機制、物業服務繳費誠信機制和物業服務企業考核淘汰機制。有物業服務企業進駐的區域,物業服務企業、業主等應當依法依規履行義務,報告發現的違反城市管理規定行為。無物業服務企業進駐的區域,由鄉鎮人民政府和街道辦事處組織逐步實行物業管理。另外,根據市人大常委會五年立法規劃,我市今后還將制定出臺《上饒市物業管理條例》,對物業管理進行細化規定。

2、關于噪聲污染。《條例》第四十六條規定:在城市廣場、公園、街道等公共場所和居民居住區舉行產生較大音量的娛樂、健身、集會、商業促銷等活動,應當遵守有關環境保護管理的規定。在城市噪聲敏感建筑物集中區域內,禁止夜間和午間進行產生噪聲污染的建筑施工作業,但因特殊需要必須連續作業的除外。禁止夜間和午間在已竣工交付使用的住宅樓進行產生噪聲污染的室內裝修活動。禁止在人口集中區域從事經營性的產生噪聲污染的切割作業。第七十九條設定了相應的罰則,最高可處二萬元罰款。

3、關于建筑垃圾與揚塵污染。《條例》第四十三條至第四十五條規定:村(居)民委員會、物業服務企業應當設置建筑垃圾收集地點,收納村(居)民產生的建筑垃圾。建筑垃圾由具有專業運輸資格的企業使用專用車輛運輸。運輸建筑垃圾采取密閉或者其他措施防止遺撒、飛揚。建設工程施工應當按照標準設置泥水沉淀設施,硬化出入口通道,修建洗車平臺,清洗駛離工地車輛。第七十七條、第七十八條均設定了相應罰則,對違法行為的處罰包括罰款和責令停工整治。

4、關于城市道路停車。《條例》第三十四條、第三十五、第三十九條規定:城市新建、改建、擴建的公共建筑、商業街區、居住區、大(中)型建筑等,應當配建、增建停車場。鼓勵社會資本投資建設停車設場所,鼓勵有條件的單位向社會開放停車場所。禁止將批準建成或者投入使用的停車設施挪作他用。城管部門應當建立公共停車數字化信息系統并向社會發布停車信息;禁止機動車占用、堵塞人行道、綠道、盲道、消防和公交專用通道或者其他城市公共空間。第七十條、第七十三條設定了相應的罰則。

5、關于占道經營。《條例》第三十九條、第四十條規定:禁止臨街搭建不符合標準的遮陽(雨)篷和超出門窗外墻經營、作業或者擺放、展示商品,未經批準不得在城市道路、公共場所舉辦商業活動、擺攤設點等。城市管理主管部門可以劃定臨時設攤經營區域并公布,經營者應按照規定的地點、時段、范圍經營,不得擅自轉讓、出租攤位。第七十三條、第七十四條均設定了相應罰則。

五、準確把握改革方向

正如前文所述,過去由于城市管理政出多門,職能交叉,導致行政執法過程中多頭執法、推諉扯皮現象,形成了“都管都又不管”的局面,致使執法效能低下,執法力度不夠,給管理城市帶來困難。2015年12月,中共中央、國務院出臺《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》,提出了推進綜合執法的要求?!稐l例》準確領會改革指導意見的精神,在第五十六條明確:“城市管理主管部門根據省人民政府批準的內容相對集中行使行政處罰權,并可以實施相應的行政強制措施”,也就是說,今后市、縣人民政府可以根據改革要求和本地實際情況,確定城市管理主管部門集中行使行政處罰權的范圍,在報請省人民政府批準后實施。這樣,由城市管理主管部門集中行使其他部門的相關行政處罰權,可以明顯提升行政執法效能、節約執法成本。另外,針對有關部門在行政處罰權被集中后,可能出現的消極履行相關行政管理職責的現象,《條例》第五十六條第二款還明確:“城市管理有關部門不得因行政處罰權的相對集中行使,改變或者放棄應當依法履行的相關行政管理職責”。

六、合理設定法律責任

在《條例》制定過程中,曾有人提出,城市管理必須要嚴管重罰才會達到好的效果;也有人提出,城市管理工作同時也是服務工作,不能一味強調處罰,要注重教育和引導。綜合上述兩種意見,《條例》在法律責任一章,堅持剛柔并濟的處罰原則,合理設定法律責任。對輕微的、缺乏意識的違法行為,更多地設置了警告、責令停止違法行為和限期改正等處罰方式,以道德的柔性來補充法律,實現標本兼治。對嚴重的、明顯故意的違法行為,例如違法建設、實施破壞等行為,則實行重拳治理,加大處罰力度,提高違法成本。

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    主任:朱寅健
    民族:漢族
    職位:市人大常委會主任

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